CARTILHA

CARTILHA PEGA LADRÃO
Desvio de recursos públicos e improbidades administrativas
CRÉDITOS CARTILHA LEGISLAÇÃO
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O exercício da cidadania pressupõe que os cidadãos participem da vida comum, organizem-se para alcançar o desenvolvimento do lugar onde vivem e  exijam o desempenho  adequado  tanto dos poderes constituídos, quanto dos serviços públicos. A corrupção nas suas mais diversas formas é um dos grandes males que afetam o poder público, principalmente o municipal e, conseqüentemente, é uma das causas decisivas da pobreza do país e das cidades.

A corrupção corrói a dignidade do cidadão, contamina os indivíduos, deteriora o convívio social, arruína os serviços públicos e compromete a vida das gerações atuais e futuras. O desvio de recursos públicos não só prejudica os serviços urbanos, gera o desemprego e traz o abandono de obras indispensáveis à cidade e ao país; ele atrai a ganância, estimula a formação de quadrilhas e evolui para o crime organizado, o tráfico de drogas e armas. Uma coisa atrai a outra e, quase sempre, estão todas associadas. Por outro lado, os investidores sérios afastam-se de cidades e regiões onde vigoram práticas de corrupção e descontrole administrativo.

Os efeitos visíveis da corrupção são perceptíveis na carência de verbas  para  obras públicas e manutenção dos serviços da cidade, pois se isso fosse feito facilitaria a circulação de recursos, a geração  de empregos e riquezas.  Os corruptos tendem a aplicar o grosso do dinheiro desviado longe dos locais de origem para não chamar atenção, e isso funciona como um dreno aos recursos da comunidade.

  A corrupção afeta a qualidade da educação e a assistência aos educandos, pois, os desvios desmotivam os professores, subtraem recursos da merenda e do material escolar, prejudicam o desenvolvimento intelectual e cultural das crianças e as condenam a uma vida mais limitada no futuro.

A corrupção compromete também os recursos para a saúde, o bem estar dos cidadãos, encurtando as suas vidas  e os condenando a doenças que poderiam  ser facilmente curadas e tratadas. O desvio de recursos públicos, pelos prejuízos que provoca, deveria ser equiparado ao crime hediondo, pois compromete a vida dos cidadãos de hoje e das crianças, que são o futuro do país, condenando a nação ao subdesenvolvimento econômico crônico.

Por isso, o combate à corrupção deve estar na pauta diária dos cidadãos que têm espírito público e que sonham com um país melhor para seus filhos e netos. Os que compartilham da corrupção ativa ou passivamente, ou dela se servem de alguma forma, devem ser responsabilizados não só, civil e criminalmente, pelos danos que provocam, mas também, eticamente, pois, ao admitirem a corrupção, ela passa a ser aceita como um fato natural no dia-a-dia da vida pública ou admissível, como normal, no  cotidiano da sociedade. Não se deve aceitar que a corrupção faça parte da cultura nacional.  O combate à corrupção deve, portanto, constituir-se em uma agenda de todo cidadão e de todos os grupos organizados que trabalham pelo desenvolvimento do país e querem construir uma sociedade justa e solidária.

Dificilmente um projeto social prospera em um ambiente onde predomina a corrupção, pois ele acaba sofrendo os efeitos da mesma, e as suas ações se perdem e se diluem na desesperança. De que adianta uma sociedade organizada ajudar na canalização de esforços e recursos para um projeto social ou cultural de uma cidade se o poder público municipal, que é o responsável por esses projetos está corrompido pelo desvio do dinheiro público.

ESTA CARTILHA FOI CRIADA PELA AMARRIBO http://www.amarribo.com.br/ 

A cidade de Ribeirão Bonito (SP) viveu, em 2001, um processo interessante, nesse sentido. Uma Organização Não Governamental (ONG), AMARRIBO, foi criada para promover o desenvolvimento social e humano da cidade, acabou assumindo a liderança em um processo para eliminar a corrupção no poder público municipal e foi bem sucedida, afastando o prefeito que além de desviar recursos públicos cometera inúmeras improbidades administrativas. Com isso iniciou-se um movimento de repúdio e um processo de investigação contra esses comportamentos ímprobos e delinqüentes e, agora, esse movimento se alastra para as cidades vizinhas e diversas cidades do Brasil.

Sendo bem sucedida em sua empreitada de sanear o poder público municipal e tendo sido o fato noticiado nos principais meios de comunicação do país, centenas de solicitações de informações sobre esse processo foram dirigidos à entidade, que não tendo como atender a todas, resolveu montar essa cartilha com algumas indicações sobre como conduzir um processo de combate à corrupção nos poderes públicos municipais do nosso Brasil.

Esses processos são complicados, pois, envolvem aspectos políticos e jurídicos, legais e formais, estratégicos e aspectos tanto de motivação quanto de mobilização popular que se entrecruzam. Uma falha ou um erro em qualquer desses procedimentos pode beneficiar e fortalecer o corrupto. Veja a seguir:

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CARTILHA: O COMBATE A CORRUPÇÃO NAS PREFEITURAS DO BRASIL
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Í n d i c e   G e r a l
O padrão típico de corrupção Os sinais visíveis de  corrupção Sinais exteriores de riqueza
Resistência em prestar contas a população Falta crônica de verbas para os serviços básicos Convites de fornecimento direcionados
Fornecedores “profissionais” de notas fiscais frias Favorecimentos como contraprestações Indícios no uso de notas fiscais de fornecimentos
Empresas constituídas às vésperas da assunção do mandato Falta de controle de estoque na Prefeitura Consumo de combustível, merenda escolar, cabos elétricos, tubulações
Fraude nas licitações Pagamento com cheques sem cruzar

Realizações de festas públicas

Concursos públicos direcionados Declaração de renda do prefeito Transferências de verbas orçamentárias por meio de códigos
Falta de publicidade dos pagamentos efetuados Comprometimentos dos vereadores com o esquema de corrupção Falta de atendimento a pedidos de informações sobre despesas
Aquisição de produtos de empresas “fantasmas” Constatação da existência física da empresa Constatação da existência física da gráfica
Perícia nos serviços prestados Obtenção de provas Mobilização popular
O uso de motes religiosos A  motivação da ONG Legislação básica nacional
A legislação municipal A legislação subsidiária CLIQUE AQUI formato doc. imprimir

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O padrão típico de corrupção

O padrão de corrupção identificado em Ribeirão Bonito é típico de muitas cidades do Brasil. Os eleitos procuram cumprir suas promessas pré-eleitorais, empregar os amigos e parentes, ou procuram favorecer aqueles que colaboraram com a campanha ou, ainda, privilegiar alguns comerciantes em detrimento de outros. Grande parte do orçamento do município é orientado em prol do restrito grupo que assume o poder municipal e se torna beneficiários desse poder.

A estratégia usual de desvios dos recursos públicos se dá na forma de notas fiscais fictícias ou “frias”, notas fiscais em que os serviços declarados não são prestados ou os produtos discriminados não são entregues. A burla pode ser feita com empresas inexistentes, quer física quer juridicamente, as chamadas empresas fantasmas.  Existe um comércio fluente de venda de notas frias de empresas inexistentes e de pessoas especializadas em negociá-las.

Mas a fraude também pode ser feita com empresas legalmente constituídas e que funcionam normalmente, mas oferecem produtos e serviços superfaturados, ou notas em que os serviços não foram executados, ou os produtos não foram entregues, com a intenção deliberada de fraudar o poder público.

Tais empresas fornecedoras ou prestadoras de serviço, mediante um acordo pré-estabelecido com o prefeito ou seus assessores, emitem notas fiscais, a Prefeitura faz todo o trâmite administrativo de uma compra normal ou ainda, quando necessário, monta o procedimento de licitação, dá recibo de entrada da mercadoria, empenha a despesa, emite o cheque, faz o pagamento, que é levantado e dividido entre o fornecedor e os membros da administração comprometidos com o esquema de corrupção.

Esse dinheiro assim desviado, em geral, volta ao prefeito e ao grupo de funcionários que participa do esquema na forma de dinheiro vivo, afim de não deixar vestígios da falcatrua; esses corruptos não permitem que tais recursos transitem pelas suas contas bancárias, pois seriam facilmente rastreáveis, via uma eventual quebra de sigilo bancário.

As quadrilhas que se formam para dilapidar o patrimônio público, vão se especializando e sofisticando os estratagemas de sua apropriação. O modo de proceder varia muito: podem ser pequenas quantias de forma continuada ou, quando o esquema de corrupção está consolidado, de quantias substantivas, sem  qualquer parcimônia.

Outra forma de fraudar a prefeitura se faz por meio de notas superfaturadas. Um serviço que foi realmente prestado e custaria um valor x, coloca-se, no momento de emitir a nota, um valor duas ou três vezes maior, ou ainda mediante procedimento fraudulento de licitação em que os produtos são cotados à Prefeitura por valores muito superiores àqueles de mercado. Em ambos as hipóteses a diferença entre o preço real o valor superfaturado é dividida entre os fraudadores.

Emitir nota com quantidade de produtos muito superior àquela que é realmente entregue é outra maneira de fraudar a prefeitura. A diferença entre o valor da quantidade entregue e o valor da nota emitida é dividido entre os fraudadores. Ao contrário do superfaturamento em preços, que depende de uma combinação entre fornecedores, o superfaturamento em quantidades só depende do conluio entre um fornecedor e o pessoal interno da prefeitura que atesta o recebimento.

Esses tipos de fraude, invariavelmente, requerem a conivência de funcionários da Prefeitura, pois o responsável pelo almoxarifado deve sempre atestar o recebimento do serviço ou da mercadoria, isto é,  dar quitação do serviço realizado ou da mercadoria entregue, a contabilidade tem que empenhar a despesa e pagar essas notas, emitindo o cheque correspondente. Quando se trata de serviço técnico, como por exemplo, eletricidade, construção civil, hidráulica, o recebimento do serviço deve ser certificado por pessoa capacitada a fazê-lo, normalmente um engenheiro ou técnico. È virtualmente impossível o prefeito fraudar sozinho a prefeitura.

Quando há necessidade de licitação, mesmo na forma mais simples de tomada de preço ou convite, a Comissão de Licitação da Prefeitura tem que habilitar as empresas, conforme a Lei n° 8.666/93, observando que devem estar “devidamente cadastradas na Prefeitura ou atenderem todas as condições exigidas para cadastramento”; logo, no caso de empresas fantasmas, é impossível elas saírem vencedoras de uma licitação, sem a participação ou conivência da Comissão de Licitação, pois, mesmo que não estejam cadastradas elas têm que atender todas as condições exigidas para o cadastramento, assim como os elementos necessários para essa finalidade. É muito fácil verificar a inexistência de uma empresa, por isso não há justificativa para essas empresas fantasmas estarem habilitadas a participarem das licitações.

Há, hoje, quadrilhas especializadas em fraudar prefeituras com a participação do poder público municipal. Essas quadrilhas e seus especialistas são formadas ou trazidas de fora, com experiência em gestão fraudulenta, para implantar ou gerir procedimentos ilícitos, montar licitações fraudulentas ou acobertar ilegalidades. O modo mais usual consiste em forjar a participação de três empresas usando às vezes documentos falsos de empresas legalmente constituídas, ou, então, solicitando a participação pro-forma de algumas empresas com apresentação de preços superiores, combinados de antemão.

As quadrilhas vão aperfeiçoando a forma de atuar. Deste modo, os controles por parte da sociedade também têm que se aprimorar. O Tribunal de Contas, como observamos, tende a verificar somente os aspectos formais das despesas e não entra no mérito se a nota fiscal contabilizada é fria ou não, se a empresa é fantasma ou não, se o valor é compatível com o serviço ou não, se o procedimento licitatório foi montado e conduzido adequadamente ou não. O Tribunal só examina estes aspectos quando concitado. Como o aspecto formal, na maioria das vezes, é observado pelos fraudadores, sucede que o Tribunal, ao aprovar as contas, acaba passando um atestado de idoneidade, eximindo publicamente de culpa, a um grande número de corruptos que desvia dinheiro público nesse país. Na forma como o Tribunal de Contas atua hoje, ele acaba beneficiando os corruptos, pois os aspectos formais que normalmente são observados, tornam-se irrelevantes diante da grosseira falsificação de documentos verificada nas prefeituras do país.

Um sinal importante de que um crime leva a outro são os fortes indícios de que em algumas regiões os materiais entregues às escolas podem ser produtos do roubo de cargas, pois as merendeiras nunca sabem o que vai ser entregue para a merenda das crianças. É sempre uma surpresa, que não obedece a qualquer lógica nutricional e sim aquilo que o fornecedor tem em disponibilidade para entregar. Não são as merendeiras que fazem os pedidos e sim os bandidos que decidem o que entregar.

Os sinais típicos de corrupção

A corrupção sempre deixa sinais que podem ser percebidos e verificados porque nada há ocultado que não se venha conhecer. A observação pode reconhecer alguns indícios de corrupção e identificar alguns sinais exteriores de fraude na administração pública. Com o objetivo de auxiliar os cidadãos na identificação desses indícios, foram sintetizados, em alguns itens, sinais exteriores que sugerem corrupção e tem-se constituído em um padrão típico dessas atividades delituosas nas prefeituras, tais como: sinais exteriores de riqueza, resistência em prestar contas, falta crônica de verba para os serviços básicos, convites de fornecimento direcionados, fornecedores de diversos produtos às vezes comercialmente incompatíveis. Há, porém, alguns indicativos que induzem ao processo de corrupção, como: histórico comprometedor da autoridade eleita e seus auxiliares;

  • falta de transparência  nos atos administrativos do governante;

  • ausência de controles administrativos e financeiros;

  • atitude subserviente do  legislativo;

  • baixo nível de capacitação técnica dos colaboradores e falta de treinamento;

  • comunidade alheia ao processo orçamentário.

1. Sinais exteriores de riqueza

Um dos sinais exteriores mais patentes é a exibição de riqueza e gastos perdulários do grupo de amigos em volta da prefeitura, ou de parentes: gastos pessoais incompatíveis com sua renda, padrão de vida muito diverso de sua condição precedente, ostentação de bens adquiridos, como carros, propriedades, etc... Outra ostentação flagrante consiste em pagar bebidas para todos nos bares. Esses comportamento são sempre indícios fortes de desvio de recursos públicos.

Há uma corrupção grosseira, despudorada, que se compra em ostentar publicamente os recursos, com gastos excessivos em bens suntuosos e até manifestações ostensivas de riqueza e poder. Não conseguem ser discretos, precisam ostentar o seu sucesso econômico, alardear seus novos bens, pompear a sua nova condição, mesmo quando todos, à sua volta, reconheçam que o dinheiro exibido não tenha boa procedência. O corrupto subtrai recursos de outros, em grande parte das vezes devido a um desejo incontrolável de ostentar, e, como ele não tem como ganhar o dinheiro que precisa de forma honesta, o faz de forma desonesta.

A corrupção discreta é mais difícil de se detectar: o dinheiro é tomado em partes menores, em esquemas bem montados com os fornecedores, é aplicado longe do domicílio, em nome de “laranjas”, em bens móveis ou semoventes: dólar, ouro, mercado de capitais, bois etc. Mas a corrupção sempre deixa seus vestígios: os traídos na partilha acabam denunciando, a necessidade de ocultar torna impossível usufruir dos bens furtados, nem mesmo os familiares sabem como acessá-los e os comparsas acabam ficando com a maior parte quando não terminam se digladiando publicamente.

Quaisquer formas de corrupção, patentes ou latentes, merecem o repúdio e seus sinais merecem atenção dos que desejam uma administração competente e transparente. Um administrador sério e bem intencionado elege, como assessores, pessoas representativas que tenham reputação, competência e capacidade administrativa.  Deve-se desconfiar de grupos fechados ou patotas organizadas. A nomeação de parentes dos que ocupam o poder (prefeito, vereadores, etc...) é uma praga que viceja e se propala indiscriminadamente no país e é um grande indício de corrupção. 

2. Resistência em prestar contas

Os corruptos opõem-se veementemente a qualquer forma de transparência. Não querem a Câmara Municipal fiscalizando os gastos da prefeitura; ao contrário, procuram comprometer os vereadores com os esquemas fraudulentos e relutam a todo custo em fornecer informações. Não admitem que dados contábeis sejam entregues as ONGs ou cidadãos e fazem de tudo para que eles, ou quaisquer  grupos organizados, não tenham acesso ao que se passa no executivo.

A Lei de Responsabilidade Fiscal prega a transparência absoluta e impõe um princípio altamente salutar às administrações municipais: não se pode gastar mais do que se arrecada. Essa lei é, agora, um entrave à corrupção. Mas, a persistência dos inescrupulosos continua e as informações sobre os gastos públicos só são obtidas a fórceps daqueles que querem continuar a se locupletar à custa do dinheiro público.

Os municípios brasileiros precisam aperfeiçoar suas leis orgânicas, fazendo as modificações necessárias para dar aos cidadãos transparência total sobre administração pública. Qualquer pessoa do povo tem o direito de saber como está sendo gasto o dinheiro público e os políticos têm o dever de demonstrar como ele está sendo empregado. O poder político tem que se adaptar a essa nova realidade.

3. Falta crônica de verba para os serviços básicos

Os orçamentos das prefeituras municipais são, na sua maioria, previstos para atender adequadamente os serviços básicos da cidade: manutenção das vias e praças públicas, limpeza e coleta de lixo, provimento de água e de esgoto, atendimento dos serviços sociais, investimentos em educação, saúde e obras públicas.  O desleixo no atendimento das necessidades e serviços básicos da cidade, o abandono generalizado dos serviços e dos cuidados de manutenção da cidade, em geral, acompanhados de um número inflacionado de funcionários, indicam não só má administração, mas, também, evidências de desvio de recursos públicos.

4. Convites de fornecimento direcionados

As práticas de corrupção podem acontecer no exercício do mandato ou, até mesmo, durante as campanhas eleitorais quando se concertam as alianças.  É muito comum ficar combinado quem vai ser beneficiado, como vão ocorrer as fraudes e como vai se dar o desvio de recursos públicos, já nos períodos de campanha.

Uma prática usual são os convites de fornecimento direcionados. Em alguns fornecimentos, as cartas-convite para a prefeitura já são direcionados a um determinado fornecedor, usando de cláusulas impeditivas à livre concorrência e de exigências ás quais os comerciantes não têm condições de atender. Para esses fornecimentos, candidatam-se fornecedores de reputação suspeita ou de locais distantes ou, ainda, fornecedores permanentes e cativos: são sempre os mesmos, sem um certo rodízio. Essas práticas ensejam indícios de formação de quadrilha e, quando isso ocorre, merece uma investigação mais atenta.

5. Fornecedores “profissionais” de notas fiscais frias

Vale a pena mencionar a história de uma pessoa que cruzou no aeroporto de Congonhas com um conhecido falsário do interior de São Paulo e, ao ser perguntado sobre as suas atividades, respondeu, sem o menor constrangimento: “Eu agora estou no ramo de fornecimento de notas fiscais frias. De uma agulha a um avião, forneço nota de qualquer coisa, a um custo muito competitivo de 4% sobre o valor da nota.”

Fica bem claro no caso de São Gonçalo, no Rio de Janeiro e no caso de Ribeirão Bonito, que os mesmos tipos de notas aparecem na contabilidade de diversas prefeituras de uma região, indicando de forma inequívoca a existência de quadrilhas especializadas nesse tipo de fraude.

6. Favorecimentos como contraprestação

Uma outra forma dos fornecedores compensarem os administradores corruptos pelo dinheiro desviado da prefeitura é ceder bens e serviços, tais como: veículos para utilização de familiares do prefeito, realizar obras em suas propriedades, ceder, gratuitamente, casas ou apartamentos em cidades turísticas, ou mesmo produtos.

No caso de veículos, pela placa, é fácil conseguir junto ao DETRAN o nome dos seus verdadeiros proprietários; as placas podem estar em nome de empresas dos fornecedores, de seus sócios, ou de “laranjas”.

No caso de obras executadas em propriedades dos ocupantes de cargos públicos,  um indício importante é a demonstração de gastos ou dispêndio de recursos incompatível com os seus vencimentos ou subsídios. Um registro fotográfico das obras pode ser importante para a constatação deste fato.

Existem muitos casos em que os comerciantes fornecem à residência e propriedades do prefeito alimentos, água, e diversos outros produtos, e automaticamente incluem esse fornecimento na conta da prefeitura.   

7. Indícios no uso de notas fiscais de fornecimentos:

É importante  fazer um  levantamento da documentação relativa às despesas realizadas pela Prefeitura. De posse de notas fiscais relativas aos pagamentos efetuados, é importante a verificação de alguns detalhes das mesmas, como:

7.1 - Notas fiscais com valores redondos ou próximos do valor de R$ 8.000,00

A Prefeitura pode adquirir bens e serviços pela modalidade de “convite” quando se trata de dispêndio até R$80.000,00 (oitenta mil reais) ao ano; a partir deste valor, atualmente, é obrigatória a abertura de licitação na modalidade mais complexa e exigente de “tomada de preços”. Porém, para serviços e compras (desde que não seja para obras e serviços de engenharia) de valor até 10% do limite de R$ 80.000,00, isto é, R$ 8.000,00, é dispensável a licitação (desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço ou compra de maior vulto), que podem ser realizadas de uma só vez. Por isso, deve-se verificar se há muitas notas fiscais próximas do limite de R$ 8.000,00, uma vez que, para maximizar a retirada de recursos, os seus autores procuram emitir notas com valores próximos desse limite, normalmente entre R$ 7.000,00 e R$ 8.000,00. Às vezes, todos os meses, há notas no mesmo valor ou em valores próximos; esse pode ser um ardil para se dividir o resultado da fraude: o dinheiro  de uma nota  vai para o fornecedor e o valor da outra  é destinado ao corrupto. É também usual fazer compras de grandes volumes do mesmo produto, subdivididas em notas fiscais inferiores a R$ 8.000,00 para escapar às exigências de uma mais complexa licitação.

7.2 - Notas fiscais de fornecedores distantes e desconhecidos para materiais e serviços que poderiam ser adquiridos na localidade Em um município pequeno, comprar bens, tais como: gasolina, diesel, material elétrico, carne, alimentos para merenda escolar de localidades fora do município, quando há fornecedores locais, é um forte indício de irregularidades.

7.3 - Notas fiscais seqüenciais, indicando que a empresa só fornece para a Prefeitura Fornecer somente à prefeitura é uma indicação de que a empresa foi montada, ou preparada para esse fim, e portanto um indício muito forte de fraude. Deve-se, porém, ter cuidado, pois, às vezes, os fraudadores forjam notas fiscais para outras empresas e/ou órgãos só para disfarçar a seqüencialidade das notas. É preciso obter o talão de notas e verificar se os outros clientes existem, e se realmente fizeram as aquisições. Nesse trabalho, o promotor público da comarca tem papel fundamental, mas, mesmo assim, os fraudadores podem encontrar meios de se safarem. Houve, por exemplo, um caso em que, o proprietário forjou um incêndio no qual as notas fiscais teriam sido destruídas, registrando um boletim de ocorrência do incêndio para justificar o desaparecimento de eventuais provas. Forjar roubos ou incêndios e registrar boletins de ocorrência policial é um artifício muito utilizado por fraudadores.

7.4 - Notas fiscais com visual simples, quase todas com o mesmo layout, impressas na mesma gráfica Os fraudadores utilizam, muitas vezes, blocos de notas padrão em quase todos os casos, com o mesmo layout. Empresas diferentes, com talonário de notas muito parecidos, impressos provavelmente no mesmo local (gráficas clandestinas). É indispensável verificar se existe a gráfica que imprimiu o talonário de nota fiscal. É obrigatório constar à gráfica que imprimiu o talonário no rodapé das notas fiscais e, se a gráfica é fictícia, o talão de notas fiscais também é.

7.5 - Notas fiscais  genéricas de prestação de serviço nas quais não estão especificados os serviços prestados de forma a confundir os leitores e evitar a comprovação de que tais serviços  foram executados ou não. Expressões genéricas e vagas como: “serviços de eletricidade prestados à...”, ou “manutenção feita no....”, “serviços na praça principal”, constituem sérios indícios de irregularidades. Os serviços têm que ser discriminados em detalhe, especificando o que foi feito, o tempo despendido, o material aplicado, e o responsável em nome da prefeitura tem que atestar que o serviço foi realmente executado e quem atesta é co-responsável pela legalidade do pagamento.

8. Empresas constituídas às vésperas da assunção do mandato As quadrilhas articulam as formas de fraudar entre a eleição e a posse do Prefeito. Assim, quando o eleito é conhecido, inicia-se um esforço enorme dos corruptos para se montar os esquemas que serão implantados, após a posse. Uma delas é a criação de firmas ou supostas firmas, que fornecerão à prefeitura. Prestar atenção nas datas da constituição dessas empresas e de seu protocolo na Junta Comercial do Estado; verificar se os nomes que constam como sócios são mero “laranjas”, pessoas ingênuas e inocentes, utilizadas como testas de ferro desses esquemas. Atentar para o fato de que as quadrilhas organizadas mantêm na gaveta dezenas de empresas fantasmas prontas para serem utilizadas.

O Tribunal de Contas poderia exercer um papel importante nesse aspecto. Ao se detectar que uma empresa é fantasma, ele poderia checar em todas as outras prefeituras do estado para ver se elas não receberam notas da mesma empresa. Com isso se estaria criando um mecanismo mais poderoso de combate à corrupção.

9. Falta de controle de estoque na Prefeitura É uma artimanha muito utilizada. Tenta-se mostrar desorganização para justificar ou encobrir os desvios. Não se registram, no almoxarifado, as entradas e as saídas dos produtos e das mercadorias adquiridas nem as requisições feitas pelos diversos setores, nem, tampouco, os responsáveis pelas mesmas. Todas as entradas e saídas de material de consumo precisam ser registradas detalhadamente, para que seja possível a sua verificação, se isso não ocorrer, é indício de fraude. Não se admite mais, nos dias atuais, que alguém na administração pública venha justificar os desvios dos bens públicos, alegando a desorganização, como desculpa ou justificativa.

10. Consumo de combustível, merenda escolar, cabos elétricos, tubulações etc. O consumo de merenda escolar em desacordo com  o número de alunos e a qualidade da merenda ou de cabos, tubulações e outros materiais de construção, incompatíveis com a dimensão ou a propriedade de seu uso, ou, ainda, o volume de combustível desproporcional à frota, constituem práticas de desvios de recursos muito usuais na administração.

O consumo de combustível é uma das formas mais comuns de fraudar prefeituras, principalmente quando não existe um controle da entrada e da saída do mesmo, ou quando o funcionário encarregado desse controle faz parte do esquema de corrupção. Se este não faz qualquer controle ou medição, fica aberta a oportunidade para a corrupção. Deve-se ter presente que somente se justifica uma Prefeitura adquirir combustível diretamente das distribuidoras e mantê-lo em tanques de depósito, quando houver razões plausíveis para isso, em face do preço praticado nos postos de combustíveis existentes na cidade, ou da inexistência dos mesmos.

No caso de Ribeirão Bonito, pôde-se constatar que o encarregado não registrava medições nem tinha controle e a fraude, inicialmente, começou com a entrega de somente uma parte do combustível, outra parte era armazenada em propriedade particular; depois, fazia-se a entrega do restante, como se fosse uma outra carga completa e o responsável pelo almoxarifado atestava o outro recebimento de carga completa.

Mais tarde, mais preguiçosos e mais gananciosos, acharam que movimentar combustível era muito trabalhoso e perigoso; os fraudadores passaram a entregar apenas as notas fiscais na prefeitura e o responsável pelo almoxarifado continuou a atestar o recebimento do combustível, e a contabilidade continuou a registrar os movimentos e a fazer os pagamentos.

Há um artifício adicional para tentar justificar o consumo que consiste em manter veículos sucateados nos registros da prefeitura, licenciados todo ano, a fim de que, mesmo sem uso, estes justifiquem o alto consumo e, deste modo, fique oculto o desvio de um volume de combustível que seria incompatível com o tamanho da frota. O Tribunal de Contas, no caso de Ribeirão Bonito, computou os veículos fantasmas como ativos, para o cálculo médio de consumo por veículo.

11. Fraude nas licitações As licitações realizadas para justificar a aquisição fraudulenta de materiais e serviços, constitui um outro esquema para fraudar a administração pública municipal. Geralmente, nomeia-se uma comissão de licitação com funcionários envolvidos ou coniventes com a fraude e estes montam o processo de licitação, preenchendo as demais propostas que justificam a homologação da licitação para a empresa vencedora, para a qual a licitação estava previamente endereçada.

É importante verificar os tipos gráficos das máquinas que preenchem as propostas de licitações. Pode-se ter a surpresa de que a mesma máquina de datilografia preencheu todas as propostas e documentos internos da prefeitura referente a todos fornecedores. Se há fornecedores idôneos ou empresas conhecidas participando da licitação, deve-se verificar diretamente com as mesmas a fim de certificar-se de que elas realmente participaram do processo.

Diversas empresas foram surpreendidas ao tomarem conhecimento de que tinham participado de licitações, das quais não haviam, de fato, participado: os documentos foram forjados para que elas constassem  como participantes, maquiando, sub-repticiamente, o procedimento de licitação  de modo a dar uma aparente legitimidade ao processo licitatório.

12. Pagamentos com cheques sem cruzar Este é um outro procedimento usual nas práticas de fraude na administração pública porque permite ao fornecedor sacar o dinheiro no caixa do banco sem deixar rastro sobre o seu destinatário final. Uma agravante consiste na retirada de cheques da prefeitura sem registrar corretamente quem o está fazendo.

Os fraudadores querem sempre evitar que o dinheiro transite pelo banco. Assim, eles precisam arranjar maneiras de sacar o dinheiro do cheque emitido pela prefeitura sem depositá-lo, e depois fazer a partilha em espécie do dinheiro roubado e cada um dá o seu destino.

Alguns deixam o dinheiro em casa e pagam parte de suas despesas em dinheiro vivo, pois isso dificilmente pode ser rastreado pelo imposto de renda e pelas investigações.

Outra forma de guardar o dinheiro, para que não perca valor, é transformar em dólar no câmbio paralelo e guardar em cofres alugados de bancos, ou residenciais, ou então depositando em contas bancárias no exterior. 

13. Realização de festas públicas  Algumas empresas de eventos têm sido grandes fornecedoras de notas frias, pois é difícil verificar o cachê dos artistas e a comissão dos agentes. As notas desses eventos são, muitas vezes, superfaturadas e parte do dinheiro volta ao prefeito e à sua equipe. As festas públicas promovidas pela Prefeitura merecem uma atenção especial.

14. Concursos públicos direcionados  Os concursos públicos podem ser montados pelos prefeitos recém empossados para pagar promessas de campanha, arrumar empregos para correligionários, amigos e parentes, não obstante a Prefeitura Municipal esteja, muitas vezes, impedida de contratar funcionários, em face de seu déficit orçamentário e por ferir o princípio básico da Lei de Responsabilidade Fiscal: a administração pública não pode gastar mais do que arrecada.

Esses “concursos públicos” normalmente têm provas com avaliações subjetivas, que permitem à banca examinadora classificar os candidatos segundo o que for determinado pelo Prefeito comprometido. Uma das artimanhas é incluir uma entrevista que classifica os candidatos de conformidade com os interesses do Prefeito. Esses tipos de concurso têm sido, quando submetido ao Judiciário, anulados. Há uma reiterada e pacífica jurisprudência de nossos tribunais sobre o assunto, inclusive do Tribunal de Contas do Estado.

15. Declaração de renda do prefeito O prefeito que tem intenção premeditada da apropriar-se dos bens públicos prepara, antes de assumir o cargo, sua declaração de renda, de modo a recepcionar a quantificação do enriquecimento ilícito, ou de qualquer outra fraude e dificultar a glosa. A declaração, de modo geral, é cheia de bens semoventes, como obras de arte, ouro, gado e coisas que possam ser valorizadas de forma a “esquentar” os valores.

16. Transferências de verbas orçamentárias por meio de códigos, sem especificar claramente quais as contas envolvidas e os elementos orçamentários remanejados. Essas transferências e remanejamentos de verbas no orçamento, cuja publicação é obrigatória no jornal local, são feitas de modo ininteligível, justamente para dificultar a fiscalização sobre os gastos públicos e a razão pela qual está sendo transferida. Isso fere o princípio básico da transparência, pois quando se aprova um orçamento, ele deve ser cumprido, caso contrário, as alterações devem ser novamente submetidas a Câmara Municipal, e as modificações dada ampla publicidade para que possam ser entendidas as razões do remanejamento.

17. Falta de publicidade dos pagamentos efetuados  Normalmente, segundo Lei Orgânica do Município, o Prefeito tem a obrigação de afixar, diariamente, na sede da Prefeitura, o movimento de caixa do dia anterior (boletim de caixa), no qual são especificados quais os pagamentos efetuados.  Do mesmo modo, essa mesma lei exige que, mensalmente, seja afixado o balancete resumido da receita e da despesa realizada pelo município. Quando isso não acontece com os detalhes que permitam verificação, pode estar havendo acobertamento de fatos que deveriam ser de interesse público.

18. Comprometimento dos vereadores com o esquema de corrupção  O Prefeito Municipal procura comprometer os vereadores com a corrupção. Às vezes, indiretamente, através de aquisição de combustível e de mercadorias nos estabelecimentos comerciais do vereador, que sempre fica ameaçado pela interrupção dessas aquisições e, por isso, não quer contestar o alcaide e,  às vezes, diretamente, por meio da nomeação de um parente ou de uma “ajuda de custo” mensal, para complementar os subsídios. Nesses casos, o prefeito exige o apoio incondicional às suas pretensões e corrupções.

Há, ainda, aqueles vereadores que fazem parte do esquema de corrupção, às vezes recebendo uma importância mensal do Prefeito, por isso são contrários a qualquer Comissão de Investigação, por mais evidente que seja o esquema de corrupção, mesmo que a empresa contratada pela prefeitura seja “fantasma”.  Qualquer participação dele no comprometimento do Prefeito (abertura de CPI, processo de cassação, etc...) traz, como conseqüência, a revelação do seu envolvimento.

19. Falta de atendimento a pedidos de informações sobre despesas realizadas  Há vereadores honestos e incorruptíveis que exercem a vereança com dignidade e responsabilidade. Estes, em geral, são marginalizados pelo prefeito corrupto que, por todos os meios, procura criar obstáculos à sua atuação, não atendendo seus requerimentos, principalmente, relacionados com pedidos de informações sobre despesas públicas. Tais vereadores são perseguidos pelo esquema de um prefeito corrupto que, por qualquer motivo fútil, procura dificultar a sua atuação ou, mesmo, afastá-los da Câmara Municipal.

20. Aquisições de produtos de empresas “fantasmas”  É muito mais comum do que se pensa a figura de empresas “fantasmas”, inexistentes quer de direito, quer de fato, envolvidas no processo de corrupção. Quando houver suspeita de empresas  que, de fato, não existem e, como foi afirmado, apresentam notas fiscais seqüenciais,  nas quais os tipos gráficos usados na impressão são parecidos e os seus valores estão quase sempre abaixo  de R$ 8.000,00,  aconselha-se seguir os seguintes passos:

20.1. Junta Comercial  Verificar sua existência efetiva. Em um dos casos analisados, os fraudadores foram tão displicentes que juntaram, no processo de cassação do Prefeito, cópia de contrato social de uma empresa, cujo protocolo da Junta Comercial, estampado nessa cópia, era anterior à constituição da própria firma. Logo, não se pode confiar em cópias reprográficas (xerox) de contrato social de firma no qual venha estampado o protocolo da Junta Comercial, mesmo que tenha autenticação em cartório. É necessário verificar a sua existência por meio de certidão da Junta Comercial.

O fato de estar registrada na Junta Comercial é importante, mas não suficiente para comprovar sua existência física ou sua idoneidade, já que é possível registrar uma empresa e dar, com o registro, a aparência de legalidade ao processo de corrupção.

Caso a empresa não esteja registrada nesse órgão, ela não existe, pois esse é um passo obrigatório a todas as empresas. As juntas comerciais são estaduais ou regionais. Os requerimentos para verificação da existência de empresas devem ser feitos na própria junta.

20.2. Receita Federal  Verificar se a empresa é cadastrada no Cadastro Nacional Pessoa Jurídica (CNPJ), junto a Receita Federal. Mas, deve-se ter cuidado: os fraudadores podem usar o CNPJ de firmas que realmente existem, mas que nada têm a ver com o processo.  O site é o seguinte: www.receita.fazenda.gov.br.

20.3. Receita Estadual Verificar o cadastro da receita estadual, junto à Secretaria da Fazenda Estadual.

21. Constatação da existência física da empresa Uma das tarefas importantes é constatar a existência física das empresas fornecedoras: será necessário ir ao endereço indicado na nota fiscal, verificar se a empresa está instalada no local e no endereço, especificados e conferir com os eventuais endereços fornecidos aos outros órgãos. Investigar no endereço indicado ou  nas imediações se ali esteve instalada a referida empresa e fazer registro fotográfico para comprovação documental do endereço.

22. Constatação da existência física da gráfica Verificar se a gráfica que imprimiu o talonário de nota fiscal da empresa existe, seguindo os mesmos procedimentos acima. Lembre-se que, como já dissemos, é obrigatório constar na nota fiscal a gráfica que imprimiu o talonário.

Pagar notas fiscais de empresas que não existem já é motivo suficiente para se fazer uma Representação ao Ministério Público pedindo abertura de inquérito civil público ou abertura da própria ação civil pública, ou mesmo, para se propor ação civil pública, que poderá ser ajuizada diretamente por associação constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e tenha entre suas finalidades a proteção à ordem econômica e à livre concorrência..

O pagamento a uma empresa fantasma significa que o serviço ou o produto especificado não existiram e que o cheque emitido pela prefeitura foi diretamente para partilha entre os fraudadores. Empresas fantasma proporcionam um fato contundente e relevante que, por si só, pode levar à condenação os corruptos.

Em relação a esse fato as leis brasileiras deveriam ser modificadas, permitindo tanto no processo judicial quanto no processo político, o afastamento de imediato (liminarmente) do alcaide, pois a prova da corrupção é tão contundente e evidente, que não justificam a permanência dele no poder.

23. Perícia nos serviços prestados Na desconfiança de serviços superfaturados ou notas fiscais frias, pode-se, como acima foi dito, solicitar ao Ministério Público a instauração de  inquérito civil público, pedindo a realização de perícias sobre os serviços prestados e, com base no seu resultado, instaurar uma ação civil pública para ressarcimento dos recursos desviados e a punição dos responsáveis.

A perícia também vale para os serviços prestados e materiais aplicados nos serviços e obras. Por exemplo, pode haver notas fiscais de serviços prestados que na realidade não foram executados ou o prestador de serviço pode alegar que gastou 350 quilos de cabo em uma instalação e a perícia comprovar que foram gastos apenas 50 quilos. Essa constatação comprovada também é suficiente para pedir a instauração de inquérito civil público ou da própria ação civil pública por improbidade administrativa ao Ministério Público.

24. Obtenção de provas A obtenção de provas, comprobatórias dos fatos, é fundamental para qualquer processo contra a corrupção. É difícil iniciar qualquer processo administrativo, judicial ou político, sem um mínimo de prova . Para isso, é necessário:

  • checar cuidadosamente as denúncias, verificando se não consistem em meras desavenças políticas, sem fundamentos consistentes;

  • buscar confirmações do delito nos órgãos públicos (Junta Comercial, Receita Federal, Receita Estadual);

  • identificar os colaboradores de confiança - cidadãos que trabalham na administração municipal, mas  que não compactuam com a corrupção - a fim de que informem sobre as fraudes administrativas;

  • analisar as transferências de recursos e as correspondentes aplicações, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). Há manuais e cartilhas disponíveis no FUNDEF, vinculado ao Ministério da Educação, que informam detalhadamente sobre o FUNDEF. Site: www.mec.gov.br/fundef.

  • documentar sempre com fotos, laudos ou gravações.

25. Mobilização popular Depois de anos de abusos, desvios e impunidades, as comunidades ficam indiferentes e alheias ao processo orçamentário e os cidadãos demonstram um grande ceticismo em relação aos processos de remoção e punição de políticos corruptos.

Dessa forma, a sociedade precisa ser provocada e estimulada para que as pessoas se mobilizem contra as fraudes. O começo é muito difícil, pois as primeiras reações são de incredulidade, depois resignação ou medo, e só mais à frente vem à indignação e a reação.

Para mobilizar a população, é fundamental informar constantemente o que está acontecendo, através de programas de rádio, boletins informativos, jornais e, se possível, das televisões regionais e nacionais.

À medida que vão se comprovando as fraudes, é fundamental que isso vá sendo divulgado para a população e criando um sentimento de repulsa ao desvio de dinheiro público. A população deve ser convocada a freqüentar as sessões da Câmara, cobrar dos vereadores providências no sentido de interromper o desvio de dinheiro público e punir os culpados.

Nunca fazer denúncias vazias, pois desacredita o processo. Estimular o debate organizado, promover audiências públicas de esclarecimento da população.

É fundamental envolver os órgãos públicos competentes para investigar e apurar a corrupção no Poder Público Municipal: o Ministério Público através do Promotor Público, o Tribunal de Contas, a Câmara Municipal e, quando for o caso, a Polícia Federal, a Agencia Nacional de Petróleo, a Secretaria da Fazenda, e o Ministério do Planejamento. Vale ainda pressionar os presidentes dos partidos políticos e os Conselhos Profissionais Regionais, tipo Ordem dos Advogado do Brasil (OAB), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho Regional de Contabilidade (CRC) etc.

É, também, fundamental despertar o interesse do Promotor Público para as investigações, pois, sem ele, fica mais difícil conduzir as investigações. Cidades onde haja um comprometimento dessa autoridade com a administração municipal, dificilmente as investigações avançam. Nesta última hipótese deve-se pedir a instauração do Inquérito Civil Público, cujo arquivamento depende de manifestação do Conselho da Procuradoria Geral de Justiça do Estado.

Uma investigação bem feita pode levar o Promotor Público a pedir o afastamento imediato do prefeito, como foi o caso de Ribeirão Bonito, onde a juíza acatou o pedido do promotor e os tribunais superiores confirmaram a sua decisão.

É decisivo motivar as autoridades judiciais no combate à corrupção, apresentando-lhe fatos comprovados e consistentes que venham a motivá-las a esclarecer os casos de corrupção e desvios do dinheiro público. Quando a promotoria e o judiciário se mostram ativos na defesa do interesse público, o processo flui e atinge-se o resultado pretendido.

27. O uso de motes religiosos Mesmo confrontados com provas contundentes, os corruptos negam o crime. Sempre se dizem inocentes e o fazem com o maior cinismo, sem o mínimo de escrúpulo.

Eles invocam ainda temas e frases religiosas com o intuito de provocar a comiseração, a dúvida sobre a sua culpa, entre as pessoas de fé. Dizem coisas do tipo: “A justiça final será feita por Deus”, ou “A justiça dos homens não é a definitiva”, ou lêem salmos e orações antes de declarações. As pessoas religiosas de verdade tendem a ficar em dúvida, quando alguém diz frases como essas, mas o que elas muitas vezes não sabem, é que os corruptos são capazes de tudo, pois são pessoas sem nenhum caráter. Portanto, em uma luta como essa contra a corrupção, e preciso estar preparado para esse uso indevido de jargões de cunho religioso.

No caso de Ribeirão Bonito, muitas vezes a comunidade religiosa ficou balançada diante das declarações de inocência do prefeito, feitas invocando as palavras de Deus. A comunidade não tinha ainda acesso às provas e aos documentos que a ONG dispunha, portanto os participantes sabiam que aquelas declarações de inocência não passavam de manifestações teatrais desprovidas de conteúdo, ofendendo o sentimento religioso das pessoas.

Sem acesso às provas, expostas à manipulação dos meios de informação controlados pela autoridade municipal, as diferentes comunidades religiosas tendem a subtrair-se ao julgamento ou aos conflitos que necessariamente se instalam. As declarações teatrais de inocência, a posição de vítima perseguida, as ameaças claras e veladas feitas diretamente ou por meio de emissários ou parentes, ou até mesmo, formas brutais de violência física podem constranger pessoas e reduzi-las ao silêncio.

Muitas vezes a comunidade não tem acesso às provas documentais dos desvios, e no jogo de acusações e contra acusações o apelo à justiça divina tem um efeito forte. Portanto, mais uma vez, é importante, sempre que possível, sem atrapalhar as investigações, apresentar as provas dos delitos para desmascarar os fraudadores.

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A legislação básica nacional

Decreto-lei 201, de 27 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre Crimes de Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores.

Lei n° 7.374, de 24 de julho de 1985. - Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992 e Medida Provisória n° 2.225, de 4 de setembro de 2001. Disciplinam a Ação Civil Pública - Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, etc...

Lei Complementar n° 101, 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.

Lei 8666, de 21 de junho de 1993 - Lei das Licitações.

Lei Complementar n° 64, de 18 de maio de 1990. Lei que estabelece os casos de inelegibilidade.

Lei n° 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Lei do Fundef

Lei Complementar n° 75, de 20 de maio de 1993. Organização, Atribuições e o Estatudo do Ministério Público da União.

Lei n° 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Lei Orgânica Nacional do Ministério Público.

Lei Complementar 734, de 26 de novembro de 1993. Lei Orgânica do Ministério Público Estadual.

www.federativo.bndes.gov.br: Este site do BNDES apresenta o conjunto de legislação que regula a administração pública, e as propostas de nova legislação que estão em discussão, além de farta literatura sobre os temas de transparência na administração pública.

A legislação básica municipal

Lei Orgânica do Município

Regimento Interno da Câmara Municipal

Embora cada município tenha sua respectiva lei e as Câmaras seu regimento interno,  seguindo, em geral, um padrão muito similar em todo território nacional, é importante orientar-se por elas.

Legislação subsidiária

Lei que define os Crime de Responsabilidade e regula o processo de julgamento do Presidente da República e os Ministros - Lei 1.079, de 10 de abril de 1950.

Autores: Antoninho Marmo Trevisan, Antonio Chizzotti, João Alberto Ianhez, Jose Chizzotti, e Josmar Verill, revisão 16/09/2002.

O poder dos políticos emana do voto popular. Portanto, cabe ao eleitor a responsabilidade de escolher o candidato que reúna as qualidades necessárias para exercer o poder com justiça, competência e transparência.
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